Beteckning: RÅ 2000 ref. 16
Målnummer:7818-98
Avgörandedatum:2000-04-10

Regeringsrätten

RÅ 2000 ref. 16

 

 

 

 

Målnummer:

7818-98

Avdelning:

1

Avgörandedatum:

2000-04-10

Rubrik:

Ett beslut om bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen (1980:620) i form av hemtjänst har ansetts inte kunna av besparingsskäl omprövas och ändras till biståndstagarens nackdel.

Lagrum:

6 § och 6 f § socialtjänstlagen (1980:620)

Rättsfall:

  Prop. 1985/86:80, s. 39 f.

  Prop. 1979/80:1, s. 469 f. och 525 f.

  Prop. 1996/97:115, s. 75

  RÅ 1993 ref. 11 II

  RÅ 1995 ref. 10

  RÅ 1999 ref. 76

 

 

 

 

 

 

 

 

REFERAT

 

 

 

Genom beslut den 20 juni 1996 beviljades E.M. bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen (1980:620), SoL, i form av hemtjänst med städning av två rum och kök varannan vecka fr.o.m. den 1 juli 1996. Beslutet var inte tidsbegränsat och innehöll inte något förbehåll om omprövning.

Stadsdelsnämnden Centrum i Göteborgs kommun (1998-01-22) ändrade i nytt beslut det tidigare fattade beslutet på så sätt att E.M. fr.o.m. den 1 februari 1998 beviljades bistånd enligt 6 f § SoL i form av städning var tredje vecka. Beslutet motiverades med att nämnden i samband med budgetarbetet beslutade att minska städfrekvensen inom hemtjänsten och som vägledande norm medge städning var tredje vecka i stället för varannan.

E.M. överklagade beslutet och yrkade bistånd i form av städning mer frekvent än varannan vecka.

Nämnden anförde i yttrande att det inte fanns särskilda skäl till att E.M. skulle beviljas städning utöver förvaltningens vägledande norm.

Länsrätten i Göteborg (1998-05-14, ordförande Lundqvist) yttrade: Enligt 6 § SoL har den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt (annat bistånd) på de villkor som anges i 6 b-6 f §§. Enligt 6 a § skall den enskilde genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans eller hennes resurser att leva ett självständigt liv. - Med annat bistånd avses enligt 6 f § SoL hjälp i hemmet samt särskilt boende för service och omvårdnad för äldre eller bostad med särskild service för funktionshindrade. - Av handlingarna framgår att E.M. har haft hemtjänst tidigare. Enligt beslut den 20 juni 1996 har hon beviljats bistånd i form av hemtjänst med städning av två rum och kök varannan vecka, inköp en gång i veckan som hjälp med tvätt en gång i månaden. Enligt utdrag ur protokoll från Stadsdelsnämnden Centrums sammanträde den 18 november 1997 § 248, dnr 329/97 har nämnden beslutat att införa städning var tredje vecka som vägledande norm vid biståndsprövning av hjälp i hemmet (hemtjänst). - Länsrättens bedömning. - Ett gynnandebeslut kan enligt allmänna principer om förvaltningsbesluts rättskraft normalt inte återkallas. Beslut om bistånd får därmed i regel inte ändras till den enskildes nackdel. Undantag härifrån kan göras om själva beslutet innehåller ändringsförbehåll. Vidare kan ett gynnande beslut återkallas helt eller delvis av hänsyn till hälsofara eller andra säkerhetsskäl, om den enskilde har utverkat beslutet genom vilseledande uppgifter eller om de faktiska förhållanden som beslutet grundas på i inte oväsentlig grad ändrats. - E.M. har beviljats hemtjänst med städning varannan vecka enligt formellt beslut den 20 juni 1996. Då beslutet har fattats med stöd av 6 § SoL får det förutsättas att en formell bedömning av hennes behov av hemtjänst har gjorts. Beslutet är varken tidsbegränsat eller innehåller något ändringsförbehåll. Att stadsdelsnämnden beslutat om ändring av sina interna regler för godtagbar städfrekvens utgör inte en sådan ändring av faktiska förhållanden som kan motivera en ändring av beviljad hemtjänst. Inte heller det förhållande att E.M. enligt stadsdelsnämndens uppgift själv klarar av en del av städningen, t.ex. damning, utgör skäl att ändra beslutet om rätt till hemtjänst varannan vecka då det inte av utredningen framgår att E.M. blivit friskare eller klarar av mer idag jämfört med när beslut togs 1996. Det överklagade beslutet skall därför undanröjas. - Länsrätten undanröjer det överklagade beslutet och ålägger stadsdelsnämnden att ge E.M. bistånd enligt SoL till hemtjänst enligt tidigare beslut från den 20 juni 1996.

Stadsdelsnämnden överklagade och yrkade att länsrättens dom skulle upphävas och anförde i huvudsak följande. Nämndens beslut var grundat på att nämnden i samband med budgetarbete 1998 hade beslutat att minska städfrekvensen inom hemtjänsten och som vägledande norm medge städning var tredje vecka istället för varannan, vilket tidigare varit praxis. Nämnden gjorde för varje enskild ansökan om hjälp i hemmet en individuell behovsbedömning. Städning var tredje vecka betraktades i normalfallet som en serviceinsats. Därutöver kunde nämnden som en omvårdnadsinsats bevilja städning oftare, motiverat av exempelvis synskada, allergi, demenssjukdom eller dylikt. E.M. hade enligt nämndens bedömning inte behov av städning utöver vad nämnden såg som en serviceinsats. Hon hade också förmåga att i viss utsträckning själv tillgodose sina behov av att ha rent och städat omkring sig. Nämnden medgav att E.M., efter det att hon ursprungligen beviljades hjälp med städning varannan vecka, inte blivit friskare eller bättre klarar av sina behov själv. Däremot var den tid i vilken hon levde förändrad. Olika sociala förmåner i samhället hade se senaste åren tagits bort eller skurits ned, vilket för många i kommunen hade medfört en sänkt standard. Det var rimligt att omfattningen av den rätt till hjälp i hemmet som gavs enligt SoL också avspeglade denna förändring. Med hänsyn härtill ansåg nämnden att samhällets insats till E.M. i form av hjälp i hemmet med städning var tredje vecka numera fick anses utgöra en skälig levnadsnivå.

E.M. ansåg att kammarrätten skulle avslå överklagandet och anförde i huvudsak följande. Hon klarade på grund av sin ålder och sina fysiska färdigheter inte av att städa i den omfattning nämnden ville göra gällande. Hon kunde inte krypa på golvet och klättra på stolar för att hålla en acceptabel nivå på städningen. Sedan beslutet om hemtjänst meddelades hade hon blivit äldre och hennes hälsa en hel del sämre. För fjorton dagar sedan blev hon hämtad av ambulans på grund av hjärtbesvär.

Kammarrätten i Göteborg (1998-11-05, Kärrström, Holmstedt) yttrade: Genom beslut den 20 juni 1996 beviljades E.M. bistånd i form av hemtjänst med bl.a. städning varannan vecka. Beslutet tidsbegränsades inte och inte heller togs i beslutet in något förbehåll om att omprövning skulle ske efter viss tid. - Som länsrätten anfört kan ett gynnande beslut enligt allmänna principer om förvaltningsbesluts rättskraft normalt inte återkallas. Dessa principer torde i och för sig i första hand ta sikte på en annan typ av beslut än det förevarande, t.ex. tillståndsbeslut, och således inte beslut som avser en förmån under en längre tidsperiod. Emellertid är bakgrunden till att dessa principer upprätthålls att den enskilde skall kunna lita på att ett gynnande beslut gäller så länge inte förändringar i hans situation inträffar som medför att beslutet framstår som oriktigt. Sådana förändringar som inte har att göra med den enskildes situation utan såsom i detta fall gäller den kommunala ekonomin bör därför inte medföra att nämnda förvaltningsrättsliga principer sätts ur spel. Som jämförelse kan framhållas att det nu aktuella beslutet skiljer sig från beslut om ekonomiskt bistånd, som regelmässigt avser en begränsad tidsperiod. Sådana beslut kan ändras för en ny tidsperiod även om den enskildes förhållanden inte har försämrats under förutsättning att den enskilde genom biståndet uppnår en skälig levnadsnivå. - Vid en sammantagen bedömning anser kammarrätten att ett beslut om hemtjänst som inte har tidsbegränsats och där det i beslutet inte heller anges att omprövning får ske efter visstid inte kan ändras enbart därför att den kommunala ekonomin har försämrats eller uppfattningen om vad som är skälig levnadsnivå har förändrats. Länsrättens dom skall således stå fast. - Kammarrätten avslår överklagandet.

Kammarrättsassessorn Jarnevall, referent, var skiljaktig och yttrade: E.M. har, vilket är ostridigt i målet, behov av bistånd till hemtjänst för att få hjälp med bl.a. städning. Frågan i målet är om den tidigare medgivna omfattningen av städhjälp, en gång för alla utan hänsyn till att förhållandena i samhället i övrigt förändras, bestämmer vad som utgör en skälig levnadsnivå för E.M. eller om stadsdelsnämndens nya beslut om städning var tredje vecka kan anses tillförsäkra henne en skälig levnadsnivå. E.M:s levnadsförhållanden och därmed hennes behov av bistånd till städning är oförändrat. Det förhållandet att hon genom ett beslut, den 20 juni 1996, beviljats hemtjänst i form av städning varannan vecka innebär dock inte att stadsdelsnämnden varit förhindrad att ompröva sitt beslut som en följd av minskade ekonomiska resurser. De faktiska förhållandena har därigenom ändrats på ett sätt som kan motivera en ändring av det beviljade biståndet. Enligt vad som framgår av handlingarna i målet uppnår E.M. en skälig levnadsnivå genom den nu beviljade biståndsinsatsen till hjälp i hemmet med städning var tredje vecka. Stadsdelsnämndens överklagande skall därför bifallas.

Stadsdelsnämnden överklagade och yrkade att Regeringsrätten, med undanröjande av kammarrättens och länsrättens domar, skulle fastställa stadsdelsnämndens beslut. Till stöd för sin talan anförde nämnden bl.a. följande. Förvaltningslagen (1986:223), FL, innebär inte något uttryckligt förbud mot en omprövning till den enskildes nackdel. Möjligheten att göra en sådan omprövning är en fråga som i ett fall som det aktuella får lösas i praxis. Frågan kommenterades utförligt av departementschefen i förarbetena till FL. Departementschefen uttalade att gynnande beslut i regel inte kan återkallas och gjorde en sammanfattning av de undantag som allmänt ansågs gälla i praxis (prop. 1985/86:80 s. 39). Kammarrätten synes uteslutande ha grundat sitt avgörande på de allmänna principer som departementschefen redovisade i propositionen. Noteras bör emellertid att denne (a. prop. s. 42) samtidigt avvisade att man i lagen reglerade förutsättningarna för omprövning till den enskildes nackdel. Ett skäl bland andra var att de principer som utbildats i praxis avsåg speciella fall som inte lämpade sig för en generell reglering. Kammarrätten synes ha gjort en snäv bedömning utifrån de principer som redovisades i propositionen. Något närmare övervägande av räckvidden av dessa i fråga om bistånd enligt 6 f § SoL synes inte ha gjorts. Enligt 6 och 6 f §§ SoL har den som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt rätt till annat bistånd i form av hjälp i hemmet. Enligt 6 a § SoL skall den enskilde genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. I propositionen till SoL (prop. 1979/80:1 s. 186) framför departementschefen den ståndpunkten att det skulle vålla stora svårigheter att i lagtexten närmare söka ange vad som skall anses som skälig levnadsnivå. Bl.a. måste detta bedömas med utgångspunkt i den tid och de förhållanden under vilka den hjälpsökande lever. Det måste därför överlämnas till kommunen att fastställa den levnadsnivå som skall anses skälig. Lagändringen år 1998 har inte inneburit någon ändring av innebörden av begreppet skälig levnadsnivå vad gäller rätt till bistånd till hemtjänst. I propositionen till ändringen av SoL anförs att vid den närmare utformningen av en insats enligt 6 f § bör beaktas hur den berörda kommunen arbetar med den aktuella typen av frågor och vilka åtgärder kommunen normalt erbjuder för att tillgodose sådana behov som är i fråga (prop. 1996/97:124 s. 174). Det kan därför inte vara lagstiftarens mening att ett biståndsbeslut skall vara för obegränsad tid i en föränderlig värld med sämre ekonomiska resurser för kommunerna. Nämndens uppfattning är att en förändring av förutsättningarna av ovan angivet slag samt de förändrade samhällsekonomiska förhållandena bör kunna motivera omprövning av ett tidigare beslut. En sådan förändring gör att de som i dag ansöker om hjälp ofta bedöms kunna tillgodose sina behov på annat sätt än genom bistånd. Syftet med den praxis som utvecklats kan inte ha varit att ge upphov till sådana skillnader. I sammanhanget bör noteras att beslutet om bistånd kan ligga långt tillbaka i tiden eller, mera av förbiseende, inte ha försetts med förbehåll om omprövning. De insatser som ges inom socialtjänsten grundas på att tillgodose olika mål som anges i SoL. Det sagda gäller exempelvis målet att ge äldre människor möjlighet att leva och bo självständigt. Vilka medel som behöver användas är utifrån lagstiftarens helhetssyn inte enbart beroende av faktorer hänförliga till den enskilde. I vissa fall anvisas i lagen särskilda medel, exempelvis stöd och hjälp i hemmet. Den enskildes egna möjligheter är emellertid avgörande för frågan om bistånd. Rätten till bistånd måste alltså sättas i relation till den enskildes omgivning och samhällsutvecklingen. Detta gäller särskilt tillgängligheten av olika former av service som tidigare inte varit allmänt tillgänglig. Nämndens uppfattning i sak är att E.M. uppnår en skälig levnadsnivå genom hjälp med städningen var tredje vecka såsom en serviceinsats. Om redan beviljade insatser inte skulle kunna ifrågasättas skulle det innebära att personer med i princip samma vårdbehov skulle få olika insatsnivåer beroende på vid vilken tidpunkt de ansökt om bistånd.

Regeringsrätten meddelade prövningstillstånd.

E.M., som hade förelagts att yttra sig, avhördes inte.

Socialstyrelsen, som på Regeringsrättens begäran yttrade sig i målet, anför bl.a. följande.

Sammanfattningsvis är Socialstyrelsens uppfattning när det gäller den aktuella frågeställningen följande: Hemtjänst (i detta fall hjälp med städning) är en rättighet för den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt. - Kommunens ekonomiska förhållanden saknar relevans vid tillhandahållandet av lagstadgade rättigheter. - Insatsen hjälp i hemmet (i detta fall städning) erhålls efter en individuell behovsbedömning. - Insatsnivån (antal städtillfällen) torde enbart kunna ifrågasättas utifrån en behovsaspekt. - I det aktuE.Målet har Stadsdelnämnden Centrum i Göteborgs kommun redan år 1996 konstaterat att E.M. har ett behov av städning varannan vecka för att tillförsäkras en skälig levnadsnivå och nämnden gör inte gällande att behovet har minskat. Enligt Socialstyrelsens mening saknas därmed möjlighet för kommunen att reducera insatsen. - I övrigt vill Socialstyrelsen instämma i kammarrättens resonemang då det gäller upphävande av gynnande beslut.

Svenska kommunförbundet, som bereddes tillfälle att yttra sig i målet, anför bl.a. följande.

Som kammarrätten uttalat torde principerna om förvaltningsbesluts rättskraft i första hand ta sikte på en annan typ av beslut än det nu förevarande. Kommunförbundets uppfattning är att den enskildes intresse och rättskraften inte kan ses som absolut, utan måste ställas i relation till innehållet i den lagstiftning som det ifrågavarande beslutet grundas på. För ett sådant synsätt talar dels avsaknaden av ett generellt förbud mot omprövning till den enskildes nackdel, dels de uttalanden som gjorts i förarbetena till FL i samband med övervägandena om en närmare reglering av förutsättningarna för sådana omprövningar. Att innehållet i den lagstiftning som ett beslut grundas på måste ges en betydelse ses tydligt genom att lagstiftaren på vissa områden närmare reglerat under vilka förutsättningar som beslutsmyndigheten kan ompröva ett tidigare meddelat beslut. - Rätten till bistånd innefattar inte en rätt till viss bestämd insats. Kommunen har dock alltid en skyldighet att med tillgängliga resurser tillgodose den enskildes behov av bistånd (prop. 1979/80:1 s. 470). En domstolsprövning i ett biståndsmål måste därför alltid ta rimlig hänsyn till de resurser som kommunen har att tillgå (a. prop. s. 576). - Ett beslut om en särskild biståndsinsats fattas av kommunen vid en given tidpunkt utifrån då gällande behov och andra förutsättningar. Till förutsättningarna hör bl.a. de resurser som står till kommunens förfogande. Frågan har ett samband med den kommunala självstyrelsen, som enligt både regeringsformen och kommunallagen (1991:900) är grunden även för den obligatoriska kommunala verksamheten inom socialtjänsten. Hänsyn till självstyrelsen var också ett av de motiv som låg bakom ramlagsregleringen av den kommunala socialtjänsten. I sig får lagens konstruktion anses förutsätta att kommunernas resurser tillsammans med den enskildes omgivning, samhällsutvecklingen och den allmänna synen på vad som får anses utgöra en skälig levnadsnivå beaktas vid bedömningen av rätten till bistånd. - Redovisade förhållanden bör enligt Kommunförbundets uppfattning rimligen ges en avgörande betydelse vid bedömningen av rättskraftens närmare omfattning och möjligheterna att ompröva ett tidigare beslut om bistånd. Detta bör vara särskilt motiverat i fråga om sådant bistånd som utgår fortlöpande och under längre tid. Givetvis skulle nu nämnda omständighet kunna sägas motivera ett rättsskydd för den enskilde. Ett sådant juridiskt synsätt skulle emellertid leda till just sådana omotiverade skillnader i praxis som var ett avgörande skäl mot att i FL generellt reglera förutsättningarna för omprövning till den enskildes nackdel (jfr prop. 1985/86:80 s. 42). Vidare bör den enskildes rättsskyddsintresse kunna tillgodoses genom möjligheterna att vid överklagande av det nya beslutet få prövat om detta garanterar honom eller henne en skälig levnadsnivå. Därutöver finns också möjligheten att genom en ny ansökan få frågan prövad av socialnämnden. - Sammanfattningsvis anser Kommunförbundet att en omprövning till nackdel för den enskilde bör vara möjlig av ett beslut av det i målet aktuella slaget. Denna möjlighet bör inte vara begränsad av den omständigheten att beslutet inte tidsbegränsats eller försetts med något förbehåll om omprövning. I sammanhanget bör en förutsättning vara att den allmänna synen på vad som anses utgöra en skälig levnadsnivå verkligen förändrats sedan det ursprungliga beslutet fattades eller att kommunens resurser försämrats.

Regeringsrätten (2000-04-10, Björne, Rundqvist, Hulgaard) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Genom beslut den 20 juni 1996 beviljades E.M. bistånd enligt 6 § SoL i form av hemtjänst med städning av två rum och kök varannan vecka, inköp en gång i veckan samt hjälp med tvätt en gång i månaden. I nytt beslut den 22 januari 1998 ändrade Stadsdelsnämnden Centrum sitt tidigare fattade beslut på så sätt att E.M. från den 1 februari samma år beviljades bistånd enligt 6 f § SoL i form av städning var tredje vecka i stället för varannan vecka. Beslutet motiverades med att stadsdelsnämnden i samband med budgetarbete beslutat att minska städfrekvensen inom hemtjänsten och som vägledande norm medge städning var tredje vecka.

I målet är fråga om nämnden haft rätt att ändra det ursprungliga biståndsbeslutet från år 1996, som varken är tidsbegränsat eller innehåller något förbehåll om omprövning, till E.M:s nackdel.

Någon generell regel om de förutsättningar under vilka en beslutsmyndighet av annan anledning än rena förbiseendefel kan ompröva sitt tidigare beslut till den enskildes nackdel kan inte anses gälla i svensk rätt. För orubblighet talar hänsynen till den enskildes trygghet, eftersom den enskilde kan ha förlitat sig på beslutet och vidtagit en rad åtgärder med anledning av detta. Mot orubblighet talar å andra sidan att ett beslut kan visa sig vara olagligt eller klart olämpligt eller att nya omständigheter uppdagats som ställt saken i ett helt eller delvis nytt ljus. Såvitt avser gynnande beslut anses emellertid enligt härskande uppfattning att trygghetsaspekten är avgörande. Undantag anses kunna göras dels om beslutet försetts med återkallelseförbehåll - vilket kan ha getts i den tillämpliga författningen - dels om tvingande säkerhetsskäl påfordrar en omedelbar återkallelse exempelvis då fara annars föreligger för människors liv eller hälsa och dels om tillståndet blivit oriktigt på grund av att den enskilde vilselett myndigheten (se t.ex. Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, 7 uppl. 1992 s. 85-88, Westerberg, Allmän förvaltningsrätt, 3 uppl. 1978 s. 77-81 och Strömberg, Allmän förvaltningsrätt, 19 uppl. 1999 s. 72-76, prop. 1985/86:80 s. 39 och RÅ 1995 ref. 10).

Inget av de nu nämnda generella undantagen är direkt tillämpligt i förevarande mål. Frågan blir då om det, såvitt gäller beslut av förevarande slag, finns ytterligare fall där återkallelse kan ske. Tidigare synes uppfattningen ha varit att sociala bidrag kunde dras in även om de förut angivna förutsättningarna inte förelåg (se Westerberg, Om rättskraft i förvaltningsrätten, 1951 s. 267, 269, 348 och 379 f. och Sundberg, Allmän förvaltningsrätt, 1955 s. 205). I senare framställningar om förvaltningsbesluts rättskraft görs inte gällande att beslut om sociala förmåner skulle kunna ändras till den enskildes nackdel i större utsträckning än vad som gäller generellt (se de i föregående stycke nämnda arbetena och Clevesköld m.fl., Handläggning inom socialtjänsten, 4 uppl. 2000 s. 163 f.). Riksdagens ombudsmän har vid flera tillfällen uttalat sig i ärenden där gynnande beslut om bidrag har återkallats (se Justitieombudsmännens ämbetsberättelse 1990/91 s. 161, 1997/98 s. 348 och 1999/2000 s. 231). Ställningstagandena i ärendena ger uttryck för synsättet att beslut om bidrag utgör ett gynnande beslut som kan ändras bara om de generella förutsättningarna för ändring föreligger. De nu nämnda ärendena avsåg emellertid beslut om bidrag för visst särskilt ändamål eller för en begränsad tid.

Behovet av att kunna ompröva ett beslut om bistånd och då även ändra det till den enskildes nackdel är uppenbarligen av ett annat slag och även mer framträdande när beslutet gäller fortlöpande bistånd. Skälet för ändring har ofta inte något att göra med att det ursprungliga beslutet varit felaktigt utan att förhållandena ändrats i ett eller annat hänseende. De ändrade förhållandena kan vara av vitt skilda kategorier. Till en början kan biståndstagarens hjälpbehov ha förändrats beroende av hälsotillstånd eller yttre förhållanden. Den allmänna utvecklingen kan medföra att ett slags bistånd framstår som otidsenligt eller mindre påkallat. Det kan i dessa fall vara svårt att avgöra om en ändring kan anses vara till nackdel för den enskilde. I förevarande mål avser den åberopade förändringen att resurserna inom äldreomsorgen minskat som följd av kommunens försämrade ekonomi.

Det skulle kunna hävdas att ett biståndsbeslut som inte avser en närmare angiven tid får anses vara försett med ett förbehåll om omprövning, även om detta inte uttryckligen anges i beslutet. Mot detta talar vad som uttalats i samband med att regleringen av färdtjänsten utmönstrades ur SoL och togs in i lagen (1997:736) om färdtjänst och lagen (1997:735) om riksfärdtjänst. Därvid anfördes beträffande övergångsfrågorna att tillstånd till färdtjänst som getts enligt SoL utgjorde gynnande förvaltningsbeslut och skulle fortsätta att gälla enligt sin lydelse (prop. 1996/97:115 s. 75). Det kan nämnas att Socialstyrelsen i allmänna råd för tillämpningen av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (SOSFS 1995:2 S) uttalat att omprövning bör - förutom när förbehåll om detta gjorts eller vilseledande uppgifter lämnats - kunna göras endast om förhållandena har förändrats så att den enskilde inte längre har behov av stöd.

Regeringsrätten gör följande bedömning.

Rätten till bistånd enligt 6 § SoL och de paragrafer vartill där hänvisas är en förmån som enligt lagen skall bestämmas inom viss angiven ram av den enskildes behov för försörjningen och livsföringen i övrigt. Hänsynen till den enskildes trygghet talar med styrka emot att beslut om sådant bistånd får omprövas till den enskildes nackdel annat än under de generella förutsättningar som anses gälla för omprövning av gynnande beslut. Detta gäller främst beslut om bistånd som avser ett bestämt tillfälle eller en bestämd period. När ett beslut avser ett fortlöpande bistånd utan någon angiven tidsbegränsning kan däremot skälen för omprövning vara så starka - exempelvis om biståndsbehovet väsentligt förändras - att ett absolut förbud mot omprövning på grund av ändrade förhållanden inte bör uppställas. Det kan dock inte komma i fråga att låta ändringar av andra förhållanden än sådana som kunnat beaktas vid det ursprungliga ställningstagandet få föranleda en omprövning.

Av utredningen i målet framgår att omprövningen och ändringen av beslutet om bistånd till E.M. i form av städning betingats enbart av att kommunen av besparingsskäl ändrat normen för städfrekvens. Med hänsyn till att kommunens ekonomiska förhållanden inte kan tillmätas betydelse vid bedömningen av begreppet skälig levnadsnivå (jfr RÅ 1993 ref. 11 II) har därför förutsättningar för omprövning inte förelegat.

Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten fastställer det slut som kammarrättens dom innehåller.

Regeringsråden Sandström och Nilsson var skiljaktiga och anförde följande: Utredningen i målet ger enligt vår mening inte stöd för att stadsdelsnämndens nya beslut den 22 januari 1998 om städning var tredje vecka - och inte som tidigare varannan vecka - kommer i konflikt med bestämmelsen i 6 a § SoL att den enskilde genom biståndet skall tillförsäkras en skälig levnadsnivå. - Frågan är då om det av principen om gynnande förvaltningsbesluts oåterkallelighet följer att beslutet inte borde ha fattats. Återkallelse av sådana beslut anses få ske om beslutet försetts med förbehåll om återkallelse, om tvingande säkerhetsskäl föreligger eller om beslutet blivit felaktigt på grund av vilseledande (jfr RÅ 1995 ref. 10). Även andra fall kan emellertid tänkas. Av RÅ 1999 ref. 76 (avsnitt 4.7) framgår att en återkallelse kan vara godtagbar om den grundas på en av allmänna intressen föranledd lagstiftning. Vidare kan naturligtvis ändrade omständigheter som har varken med beslutsfattaren eller mottagaren av beslutet att göra leda till att beslutet förlorar sin verkan eller att villkoren i det måste ändras. - När möjligheten att återkalla gynnande förvaltningsbeslut har diskuterats har det i allmänhet gällt förutsättningarna för att återkalla t.ex. ett tillstånd eller en koncession eller ett beslut som avser ett bestämt tillfälle eller en bestämd tidsperiod. I sådana fall gör sig hänsynen till den enskildes trygghet starkt gällande. Det har ansetts att den enskilde i princip skall kunna förlita sig på att beslutet kommer att stå sig och med denna utgångspunkt kunna göra sina dispositioner. Läget är ett annat när beslutet inte avser ett tillstånd e.d. och inte heller är knutet till visst tillfälle eller viss tidsperiod. I fråga om ett sådant beslut kan det t.o.m. ifrågasättas om inte beslutet innehåller ett implicit förbehåll om att det kan återkallas. - I äldre doktrin har det ansetts att sociala bidrag som utgår tills vidare kan dras in om t.ex. ändrade förhållanden motiverar det (Westerberg, Om rättskraft i förvaltningsrätten, 1951, och Sundberg, Allmän förvaltningsrätt, 1955). Senare har Förvaltningsrättskommittén (SOU 1983:73) föreslagit en generell reglering som bl.a. innebär att ett beslut som gäller tills vidare skall få ändras (35 § i förslaget till ny förvaltningslag). Förslaget genomfördes inte. Vid beredningen av förslaget gjordes bedömningen att det var svårt att överblicka konsekvenserna av att i förvaltningslagen föra in en i princip fullständig reglering av de fall i vilka myndigheterna skall ha befogenhet att ändra redan fattade beslut. Vidare ansågs det knappast vara möjligt att under följdlagstiftningsarbetet klara ut inom vilka områden specialregler kunde behövas (prop. 1985/86:80 s. 41). - Inom bl.a. det sociala området finns numera ett flertal specialregler som anger under vilka förutsättningar ett meddelat beslut kan omprövas eller ändras. Exempel på regler av detta slag är 7 § lagen (1993:389) om assistansersättning och 12 § lagen (1997:736) om färdtjänst. Det får förutsättas att regleringen i dessa och liknande fall är avsedd att vara heltäckande och att t.ex. ändrade omständigheter som hänför sig till mottagaren i princip inte skall kunna rubba ett beslut om detta inte framgår av den aktuella lagen. Är det fråga om ett tillsvidarebeslut som omfattas av en specialreglering kan det därför inte heller göras gällande att beslutet innehåller ett implicit förbehåll om återkallelse. - Om det inte finns någon generell reglering rörande omprövning/ändring av beslut och, som fallet är med SoL, inte heller några särregler, återstår bara att göra en allmän bedömning av vad som bör godtas. Normalt gör sig hänsynen till den enskildes trygghet inte gällande med samma styrka när det är fråga om en ändring av ett inte tidsbegränsat biståndsbeslut som när det gäller t.ex. ett tillstånd eller en koncession eller ett tidsanknutet beslut. - Förhållandena kan emellertid skifta. Från trygghetssynpunkt är det t.ex. en väsentlig skillnad om ett beslut fattat enligt 6 f § SoL avser placering på ett hem för särskilt boende eller intervallet mellan olika städtillfällen. Ett beslut av det förra slaget ligger, vad gäller den frågeställning som är aktuell i detta mål, nära beslut avseende ett tillstånd eller en koncession. Så kan inte anses vara fallet beträffande ett beslut att städning skall ske mindre ofta än som tidigare skett (i förekommande fall mot en avgift som kommunen kan bestämma inom vida gränser). - Vår bedömning är att det ifrågavarande beslutet, med de givna förutsättningarna, bör godtas och att överklagandet således skall bifallas. Vid denna bedömning har vi beaktat det önskvärda i att kommunmedlemmar i samma situation som omfattas av äldre resp. nya beslut skall få städning på lika villkor.

Föredraget 2000-03-14, föredragande Berendt, målnummer 7818-1998

 

 

 

 

Sökord:

Socialtjänst; Förvaltningsprocess

Litteratur:

Westerberg, Om rättskraft i förvaltningsrätten 1951, s. 267, 269, 348 och 379 f.; Sundberg, Allmän förvaltningsrätt 1995, s. 205; Westerberg, Allmän förvaltningsrätt, 3:e uppl., 1978, s. 77-81; Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, 7:e uppl. 1992, s. 85-88; Strömberg, Allmän förvaltningsrätt 19:e uppl. 1999, s. 72-76; Clevesköld m.fl., Handläggning inom socialtjänsten, 4:e uppl. 2000, s. 163 f., JO:s ämbetsberättelse 1990/91, s. 161, s. 1997/98, s. 348, 1999/2000, s. 231; SOSFS 1995:2 S